近年來，美國自然災害發生強度和頻率均比以往更高。盡管氣候變化等多種因素是重大災害頻發高發的重要誘因，但也從側面暴露了美國應急工作不足。為改變被動局面，聯邦層面上，政府不斷將夯實應急準備能力等基礎工作重心推向地方。2018年10月5日，聯邦政府頒布《災害恢復改革法》(DRRA)，開啟自2006年以來最為全面的應急管理法制改革完善序幕。州層面上，美國州議會聯合會于2019年建立了災害減災與恢復公私伙伴關系，以加強各州應急管理法制改革交流合作。同時，各州也積極吸取經驗教訓并結合發展需求，開展了形式多樣的應急管理法制改革完善工作。本文通過介紹近年美國各州應急管理法制改革完善情況，為我國應急有關工作開展提供參考啟示。

近年美國各州應急管理法制改革完善基本情況

與應急體制改革有關的法制發展情況

　　2019-2020年數據顯示，美國有29個州頒布了上百項涉及應急管理體制改革完善的法案，涵蓋了應急管理機構設置、應急準備計劃、應急協調機制等多個方面。

　　在加利福尼亞州，立法將災害響應委員會、加利福尼亞州野外火災安全咨詢委員會、自然資源局等三個機構重組合并，形成專門針對野外火災的應急管理組織體系。

　　在夏威夷州，立法將夏威夷應急管理局部分應急職責分解到各個部門，要求各地方政府部門制定實施綜合應急管理計劃。

　　在馬里蘭州，政府頒布法案建立綜合應急管理體系，以便各部門均能參與應急準備和響應工作，授權州應急管理部作為聯邦、州政府各部門及地方政府的協調機構。

與財政保障有關的法制發展情況

　　根據法律規定，自然災害應對財政支出分別由聯邦、州、地方、私營和非營利組織等分擔。通常，受災州和社區有多種途徑獲得聯邦財政援助項目。然而，實際中各州仍經常遇到財政支出困難，如在非重大災難條件下，各州僅能自行保障應急財政支出。為了解決這類問題，2019-2020年間有36個州頒布了超過95項與災害財政保障有關的法案，有關于財政撥款授權，也有關于應急各階段貸款支持，還有與聯邦重大災害響應和災后經濟恢復資助計劃配套對接的財政計劃。例如：

　　在阿拉斯加州，頒布法案授權州自然資源局、運輸和公共設施局使用基金資金開展消防和公路災害修復工作。

　　在加利福尼亞州，頒布法案設置氣候催化周轉金貸款基金，為減輕氣候災害風險項目（包括低碳技術和基礎設施項目）實施提供低息或低成本貸款。

　　在科羅拉多州，對《森林恢復和野外火災風險消減法》中的贈款計劃作了修改，將防火區、從事消防或消防管理活動的非營利組織添加到贈款資金接受名單。

與關鍵基礎設施韌性建設有關的法制發展情況

　　基礎設施韌性立法通常與減災活動和應急準備計劃有關，而關鍵基礎設施涉及到多個部門，如金融部門、衛生部門及通信部門等。2019-2020年統計數據顯示：各州先后頒布了70多項與基礎設施建設有關的法案，可歸納為交通基礎設施、建筑規范、能源網絡韌性和應急通信等方面。具體來說：

　　交通基礎設施方面。從洪水、火災和颶風緊急疏散路線規劃到高速公路、道路和橋梁基礎設施項目，各州制定完善了多項有關韌性提升法案。例如：在加利福尼亞州，頒布法案要求各地方審查更新總體預案，確認洪水或野外火災高風險區無兩條以上疏散路線的住宅清單，撥款資助地方開展緊急疏散路線維護標識等建設。

　　建筑規范方面。建筑規范建設是減少災害影響后果的高效成本效益策略。美國國家建筑科學研究所發現：提高建筑安全規范標準可使防災投資收益比達到1:11。聯邦應急管理署數據顯示：2000-2016年間，建筑規范的嚴格實施使全美洪水、颶風和地震等災害損失減少了近270億美元，而據預測，到2040年，該數字將達到1320～1710億美元。但是，當前美國各地建筑規范差異仍較大，即使同一州同一規范標準也有上下限幅度，這就意味著建筑標準提升仍有很大空間。數據顯示，有13個州對相關建設規范作了修訂完善，有5個州制定了新的建筑規范，從不同方面及程度上對建筑標準提升作了新要求。

　　能源網絡韌性方面。各州通過立法來促進企業加強基礎設施防災減災投入，并促進災后快速響應和恢復行動開展。能源韌性立法主要側重公用事業監管強化、電網加固和備用電源建設等三方面，有14個州頒布了與之相關的30項法案。例如，在加利福尼亞州，頒布法案要求電氣公司落實野火減災計劃中的植被管理要求，將結果向公用事業委員會(PUC)野火安全部門報告，并要求電力公司制定程序，向斷電可能影響范圍內的公共安全辦公室、關鍵急救人員、醫療保健設施和電信基礎設施運營商發布通知。

近年美國各州應急管理法制發展趨勢特點

　　從近年美國各州應急管理法制改革完善方向和內容來看，其州層面應急法制發展趨勢特點歸納如下：

　　應急管理立法完善注重與聯邦工作開展對接，為聯邦政策落實提供支持。根據聯邦法律規定，以聯邦應急管理署為首的多個聯邦政府部門均設置了從技術、財政和人員等方面援助各州的政策項目，其實施條件均需要地方提供配套支持政策，而近年各州及時跟進聯邦法律改革步伐，以州法案的創新完善來促進聯邦政策項目落實。

　　從氣候變化適應的角度出發，統籌兼顧地區多種災害風險應對。在氣候變化加劇背景下，各州以預防重大災害為應急管理工作開展方向，通過多種金融方式來加大防災減災工作投入，如為推動氣候變化項目提供貼息貸款等政策。而在受多重災害風險影響的地區，政府的防災策略還兼顧到多個方面，如加利福尼亞州要從洪水和野外火災等多個角度來防范災害對輸電設施的威脅。

　　將防災減災救災工作開展與成本效益結合，調動企業加大應急保障投入積極性。以防災減災標準提升制定實施為例，各州政府的法案推行更加注重防災投入與減災收益的兼顧平衡，讓企業了解其應急投入會帶來更大的成本收益，進而更有動力的開展工作。

　　以韌性建設作為應急管理工作開展重要方向，多方推動建立應急應對雙重保險。從已頒布法案來看，各州或是從行政體制改革上明確了韌性工作開展官員，或是從財政支出上設立推進韌性建設的項目，以形式多樣的方式來夯實基層社區災害抵御能力。同時，針對重大災害風險特點，從大范圍疏散路線設置、關鍵設施場所應急電源部署等多個方面建設要求來為應急響應提供更大的安全保障。

啟示借鑒

　　不斷探索國家、地方應急管理立法完善工作，充分發揮各方應急職能效果。應急管理工作不是應急管理部門的一己之責，它涉及到各個部門、各級政府職能職責明確及發揮；同樣，其各項工作開展也不能完全依靠行政體系的逐級施壓。因此，應通過應急管理法制完善，一方面強化應急管理部門的綜合協調作用，另一方面來促進各個部門和各級政府在其職能范疇基礎上主動作為，使其能夠從應急管理各階段、各角度參與應急管理，從根本上推進應急行政能力最大化。

　　加強關鍵環節、重點部位立法建設，夯實各項應急工作開展韌性基礎。在全球氣候變化等多重因素影響下，極端天氣災害多發是大概率事件，這不僅給應急管理工作開展提出了更高要求，更是對傳統應急管理思路和防災減災模式的新挑戰。分析來看，應急策略完善和防災減災投入會帶來更大的社會成本收益，而韌性建設提升更是從根本上夯實災害抵御基礎。因此，需要在災害來臨之前就對災害治理、應急準備投入等工作做出科學適當規定，如將財政保障等響應資源前置到預防建設，引導社會應急觀念轉變及支持力量加入。

　　拓寬應急保障思路和范疇，各領域多管齊下強化應急各階段保障工作開展。探索金融領域立法與實踐建設工作，從應急準備、響應、恢復及防災減災各階段重要工作開展的財政支持著手，以立法推動稅收減免、貼息貸款、財政補貼、政府墊付等政策手段落地，推動關鍵基礎設施等重要保障設施企業的防災減災工作開展，特別是在重大防災工程項目實施、重特大事件應急響應工作開展及大范圍嚴重事件災后恢復上要給予政策傾斜，確保其順利實施。