城市社區應急管理內涵與特點

自新冠肺炎疫情暴發以來，習近平總書記高度重視基層社區的疫情防控能力建設，強調社區是疫情群防群控、聯防聯控的關鍵，要推動防控資源和力量下沉，守嚴守牢社區這道防線。同時，社區作為社會的基層組織與治理單位，其應急能力提高也是實現國家治理能力及治理體系現代化的基礎。提高社區應急管理效能無論是對常態化的疫情防控還是對社區建設可持續發展都具有重要意義。

　　城市社區突發公共衛生事件應對涵蓋“城市社區”和“應急管理”兩個詞項，是為了應對突發性公共衛生事件，由城市社區應急管理主體開展的維護社區安全穩定的活動。城市社區突發公共衛生事件應急管理具有以下特點。一是應急管理主體多元，依靠社區內外各方力量，實現政府引導下的多元共動；二是社區應急管理工具的路徑依賴性，傳統的強制、動員、宣教等仍然是主要手段；三是學術研究相對滯后，與較早開展應急管理研究的國外相比，我國社區應急管理研究起步較晚，且以理論研究和零散實踐探索為主；四是能力要求復合化，城市社區突發公共衛生事件應急管理除了專業醫學知識指導外，還應當以動員能力為基礎、組織能力為關鍵、協同能力為重點、技術能力為支撐、監督能力為保障。

城市社區應對突發公共衛生事件的現實困境

動員能力層面：宣教動員不到位，缺乏基層穿透力。公共衛生和應急知識普及教育是一項長期工程，而多數社區應急教育工作僅停留在應急時刻，缺乏持久深入基層的穿透力。一是知識更新滯后，常規宣傳內容陳舊，主要針對居民用水用電用火等方面開展教育；二是宣教動員形式存在路徑依賴，即使在“互聯網+”時代仍然以布告欄、傳單等方式為主，微信群等新興手段宣傳效果待提升；三是宣教動員人力資源有限，單純依靠行政人員動員成本高，而居委會干部和志愿者人數有限，導致動員效率和號召范圍受限。

　　組織能力層面：社區組織能力薄弱，權責分配不合理。由于突發性公共衛生事件的緊迫性和不確定性，社區需要在短時間內做出應急方案，涉及社區決策、資源配置、信息傳遞、生活物質保障、社區維穩等多個環節的組織協調。然而在防控實踐中，各社區往往由于缺乏足夠的正式權力和合法權威，對外資源調配能力薄弱，不能迅速、有效地組織起應急治理網絡分擔應急工作；對內而言，社區組織內部權責分配不合理，導致其任務分配存在空缺或重合，一線工作人員和志愿者普遍存在工作過載現象。

　　協調能力層面：垂直管理和橫向合作機制存在缺陷。社區應急管理的垂直和水平管理體系過于復雜。一方面，縱向垂直協同中無論是命令傳遞還是資源流動，都面臨因層級傳遞帶來的滯后和失真風險，帶來諸如人財物資源浪費、對疫情防控部署層層加碼等政策執行變通現象，影響治理效果。另一方面，橫向合作共享機制不完善，作為動態管理有效工具的信息手段有時反而會增加社區治理負擔，比如群防群治網絡中的社區物業和保安、巡邏隊伍、志愿者和信息員等個體，往往肩負著同樣的治安巡邏和信息采集工作，工作內容相同且缺少成果共享，“各自為戰”造成了資源浪費，沒有形成聯動合力。

　　技術能力層面：信息化建設不充分，大數據使用意識不強。社區處于防控的第一線，人口密集，數據信息龐雜，可以說技術層面需要解決的核心問題就是信息問題。當前社區應急信息分析的主要矛盾是落后的技術手段無法有效應對過載的信息流，工作中心仍然放在信息收集、整理和傳遞過程，信息處置較多依賴社區干部工作經驗和敏感性，大數據使用意識、習慣和技巧缺乏，容易造成數據多頭來源、互相打架、主觀臆斷等現象。

　　監督能力層面：責任體系與問責機制不到位。一是社區突發公共衛生事件應對中責任體系劃分不夠清晰，對資金、物資、設備等應急資源，尤其是愛心物資的監管責任主體不明確，帶來諸如貪污浪費甚至損害政府公信力的負面后果；二是囿于我國行政體制和上下級權力關系，社區層面往往難以開展強有力的問責，尤其是缺乏對領導干部的社會監督與責任懲戒，“一刀切”和推諉扯皮等問題時常擾亂疫情防控工作秩序。

城市社區突發公共衛生事件應急管理優化策略

　　夯實社區應急管理宣傳教育基礎，發揮社會組織動員能力。首先，重視突發公共衛生事件應急管理教育，增強群眾危機意識與應急知識儲備，可以針對社區具體情況制作通俗易懂的教育手冊，拓寬宣傳渠道，配合現代公共傳播平臺的輻射優勢，打造文字、圖片、視頻多維立體的宣傳效果。其次，提高社區動員能力，加大對社區志愿者、社區醫療服務人員、社區調解隊伍等“社區特色”應急力量的動員，鼓勵其發揮自身社群距離優勢，根據社區群眾需求精準提供服務。此外，增強群眾自我保護和自救互助意識、做好實戰動員演練、發揮業委會和社區網格員作用、組建互助聯盟等措施，也有利于營造社區應急文化。

　　理順權責關系，提高社區組織能力。首先，明確社區居委會、業委會和物業等正式組織的機構設置、人員配置與崗位職責，為應急管理提供基礎支撐。其次，增強社區干部對居民自治小組等下轄非正式組織的號召力和凝聚力，發揮其橋梁紐帶角色和對社區認知熟悉程度高、與居民聯系密切等優勢，建立二者穩定、牢固的信任關系和合作關系，在危機出現時凸顯自治組織的治理優勢。再次，保障志愿者組織利益。志愿者在突發事件處理過程中，能夠積極配合專業隊伍參與治安、宣傳、救援等活動，但部分社區忽視志愿者的存在感和現實價值，志愿者難以擁有較強身份意識。應當增強對志愿者組織的精神認可，形成社區與志愿者之間的制度化、規范化合作關系，為志愿者提供相應保障和激勵方案；在應急管理過程中對志愿者群體進行宣傳，使社區群眾在配合志愿工作的同時，主動充實后備志愿隊伍。

　　建立跨部門協同機制，實現信息情報共享。一是賦予基層社區治理權力，以充分的靈活性和時效性，使其獲得上級政府的信任和授權，加強決策者同社區基層的協調交流，鼓勵具有基層特色的應急創新。二是建立跨部門協同機制，明確分配各部門權責，依據權責對資源進行合理配置。三是更大范圍內實現信息情報共享。信息在不同平臺和渠道中傳播的時滯性和不準確，是謠言發酵原因。因此，應當構建專門的應急信息分享交流平臺，整合相關單位建立統一信息管理平臺并將社區納入其中，方便社區利用該平臺實現信息上傳下達。

　　增強大數據意識，加強防控技術網絡建設。數據技術的運用可以推進社區應急信息的及時精準處置，利用大數據能模擬事件狀態、影響因素和未來趨勢，有利于預警和緊急避險。應急防控體系是一項復雜系統的工程，需要在已有架構基礎上，進一步優化防控資源配置，提升“大數據防控”思維理念，不斷投入建設社區內部應急防控網和對外技術互通網絡，用大數據信息技術實現對社區應急管理主動權的控制。

　　明確責任體系，嚴格執行問責機制。一是建立涵蓋政府、社區部門、社會組織等各應急主體的權責清單，健全社區應急管理責任單位及其人員履職常態化機制，做到常態化防控和應急處置狀態的有序銜接和精準切換。二是加強對社區應急管理中人員行為、物資使用、資源調配的監督。除現有正式監督機制外，還要充分發動社區成員的相互監督，發揮人民群眾主體監督作用。三是完善責任追究機制并堅決執行問責。我國已在《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規中規定了失職的行政責任或刑事責任，應當堅決執行，對不依法履職的單位或個人追查到底。四是建立針對突發事件的評估考核制度，社區應急評估體系應包括信息發布是否及時暢通、上下級聯動反應是否迅速、防控信息溝通渠道是否多樣流暢、防控舉措是否到位、社區行動是否合乎群眾需要等可操作指標，用細致的指標引導社區應急管理工作持續改進完善。

　　【本文系國家社會科學基金青年項目“網絡時代我國參與式政策議程設置現代化研究”（20CZZ023）的階段性成果】（作者孫峰系西北大學應急管理學院副教授，民政部政策理論研究基地合作單位副主任；曾雅琪系湖南大學公共管理學院研究生；高登暉系東北大學文法學院博士）